2025 no ha sido un gran año para las relaciones entre Estados Unidos y China. Los aranceles y la lucha por los elementos de tierras raras han debilitado las relaciones económicas entre las dos principales economías del mundo. Mientras tanto, las disputas territoriales entre China y los aliados de Estados Unidos en la región del Indo-Pacífico han profundizado aún más la intensificación de la rivalidad militar.
Este cisma ha sido a menudo retratado como un choque de sistemas ideológicos opuestos: democracia versus autocracia; liberalismo económico versus crecimiento estatal; e individualismo versus colectivismo.
Pero ese marco se basa en una visión vertical de los dos países basada en las declaraciones y afirmaciones de líderes poderosos. Lo que oscurece es que ambas superpotencias están dirigidas por los mismos profesionales: burócratas de carrera.
Somos un equipo internacional de investigadores que investigan las preferencias y el comportamiento burocráticos. A principios de este año, organizamos un taller de dos días con participantes de China, Estados Unidos y otros países para comparar las respuestas de las agencias burocráticas a los desafíos globales.
Nuestra investigación y la de otros muestran que, a pesar del conflicto ideológico a nivel de liderazgo, los funcionarios en China y Estados Unidos están moldeados por incentivos y dinámicas comparables que los llevan a actuar de maneras sorprendentemente similares. En otras palabras, cuando se trata de las mujeres y los hombres que hacen el trabajo real del gobierno (desde redactar regulaciones hasta hacer cumplirlas), China y Estados Unidos no son tan diferentes.
Divididos por la política, no por la práctica
Esto no quiere decir que no haya diferencias en aspectos de las bases burocráticas china y estadounidense.
El sistema chino está más centralizado, con una administración pública más grande de alrededor de 8 millones de empleados en 2024. La burocracia estadounidense está más descentralizada a nivel federal, estatal y local y emplea a menos burócratas, con alrededor de 3 millones de empleados federales en 2024.
Sin embargo, la investigación comparada sobre las burocracias en todo el mundo muestra que los funcionarios públicos se comportan de manera similar cuando enfrentan problemas complejos, independientemente del sistema político o el área de política.
Ya sean burócratas municipales en Brasil, funcionarios de ayuda exterior en Alemania, Noruega y Corea del Sur, o funcionarios públicos internacionales de las Naciones Unidas, todos trabajan dentro de las limitaciones de organizaciones de base política mientras desarrollan sus carreras individuales. En otras palabras, quieren prosperar en sus negocios mientras navegan por los vientos políticos en constante cambio.
Los burócratas de Estados Unidos y China también navegan por las demandas cambiantes de sus líderes políticos mientras buscan adquirir experiencia y avanzar en sus carreras.
Gestionar las expectativas del público
La ayuda exterior, la gestión ambiental y la gestión de pandemias en Estados Unidos y China son ejemplos sorprendentes de estos paralelismos.
A primera vista, los enfoques de China y Estados Unidos sobre el uso de la ayuda exterior pueden parecer diametralmente opuestos. Fue el primero en establecer la Agencia China para el Desarrollo y la Cooperación Internacionales en 2018. Desde entonces, ha ampliado y evolucionado su participación en el extranjero.
Por el contrario, Estados Unidos disolvió la USAID a principios de 2025, recortó el presupuesto de ayuda exterior y trasladó a los miembros restantes del personal al Departamento de Estado.
Por lo tanto, parecería que Estados Unidos y China están en trayectorias opuestas. Sin embargo, el momento actual desdibuja las similitudes entre los burócratas de la ayuda exterior de los dos países. Sus tareas incluyen cumplir objetivos políticos, supervisar proyectos financiados por los contribuyentes en el extranjero y gestionar las expectativas del público nacional.
La experiencia que se requiere de estos burócratas es aumentar el “poder blando” de su país evitando al mismo tiempo la apariencia de despilfarrar recursos escasos en el extranjero en medio de necesidades internas inminentes.
Con la ayuda exterior advertida por la administración Trump como una política derrochadora, los funcionarios en Washington están bajo una presión sin precedentes para implementar una diplomacia financiera que sirva claramente a los intereses estadounidenses y al mismo tiempo apoye a los líderes extranjeros que el presidente considera aliados. Este cambio de agenda acerca a Estados Unidos al principio de ayuda exterior de China de buscar el beneficio mutuo.
Mientras tanto, los funcionarios de ayuda chinos están dejando de priorizar grandes proyectos de infraestructura y adoptando un enfoque de supuestos “proyectos pequeños pero hermosos” que se centra en el bienestar de los beneficiarios. Este giro alinea su pensamiento con las cuestiones “más suaves” que son simbólicas de la ayuda exterior de Estados Unidos hasta 2024.
Las prácticas de ayuda exterior en Washington y Beijing están convergiendo. Pete Kiehart para The Washington Post vía Getty Images La lógica de evitar la culpa
El caso de las respuestas burocráticas a los escándalos de contaminación ambiental es igualmente instructivo. Una vez más, uno podría esperar que los burócratas de Estados Unidos y China, que trabajan bajo sistemas de gobernanza diferentes, abordaran el problema de manera diferente.
En la práctica, sin embargo, los burócratas de ambos países suelen estar motivados por el deseo de evitar la culpa.
En lugar de basarse en historias de éxito de políticas, tienden a trasladar las críticas de los fracasos de las políticas a otros. La razón principal son los llamados beneficios asimétricos: las historias de éxito pueden conducir al reconocimiento público a corto plazo; Los fracasos políticos amenazan toda una carrera.
En China, las medidas contra la contaminación del aire introducidas en la provincia de Hebei, que limita con la capital Beijing, son un excelente ejemplo de la lógica de evitar culpas. Cuando el gobierno central pidió a los funcionarios provinciales en 2017 que redujeran la contaminación del aire prohibiendo la calefacción a carbón, la aplicación excesiva de la ley por parte de los funcionarios fue motivada por el deseo de protegerse de una posible culpa del liderazgo nacional.
Como resultado, se ignoraron las necesidades de la gente de Hebei, mientras los escolares temblaban en aulas sin calefacción. En lugar de asumir la culpa, tanto los funcionarios nacionales como locales cambiaron la atención hacia los residentes de clase media de Beijing, de quienes los medios de comunicación confiaban en priorizar el aire limpio sobre el bienestar de los demás.
Mientras tanto, en Estados Unidos, la ciudad de Flint, Michigan, se tambaleaba tras décadas de declive industrial y problemas financieros. El gobierno estatal nombró un administrador de emergencias que implementó medidas de reducción de costos, incluido el cambio de la fuente de agua de la ciudad del lago Huron al río Flint. Este cambio provocó contaminación por plomo y efectos generalizados en la salud, que se convirtieron en un escándalo nacional. Al igual que en Hebei, todas las partes –desde los reguladores estatales hasta los funcionarios locales y las agencias de protección ambiental– se culparon entre sí en un intento de evitar responsabilidades.
El arribismo como limitación
Un comportamiento burocrático paralelo también se ha hecho evidente durante la pandemia de COVID-19. Tanto en China como en Estados Unidos, los funcionarios públicos han estado a la vanguardia de la implementación de directrices de salud pública. Se dijo que la respuesta de China se benefició de una “ventaja autoritaria”, que permitió a sus autoridades imponer medidas drásticas de forma rápida y exhaustiva.
Sin embargo, la formulación de políticas basadas en evidencia se ha visto limitada por las preferencias políticas y el arribismo burocrático: la necesidad de los funcionarios de priorizar acciones que les ayuden a obtener ascensos.
Produjo dinámicas similares a las observadas en el entorno más descentralizado de Estados Unidos. Tanto en China como en Estados Unidos, los burócratas eran reacios al riesgo y querían evitar peleas con supervisores y líderes políticos.
Los burócratas chinos enfrentaron las mismas limitaciones que sus homólogos estadounidenses durante la pandemia de COVID-19. Freidora/Getty Images
El enfoque de China ha resultado en una disminución de la confianza pública, un fenómeno que también está ocurriendo en Estados Unidos.
Y al igual que sus homólogos estadounidenses, los burócratas chinos inicialmente obtuvieron información de una cacofonía de voces políticas y expertas. Esta indecisión debilitó su respuesta al brote en los primeros días cruciales de la pandemia, aunque finalmente fue reemplazada por una narrativa oficial que enfatizaba la eficiencia y el éxito. En ambos sistemas, los retrasos burocráticos tuvieron consecuencias perjudiciales para la salud pública.
Ancla de estabilidad
En medio de las crecientes tensiones geopolíticas entre Beijing y Washington, es importante recordar que todas las potencias dependen de administraciones capaces para implementar directivas políticas. La política marca el tono, pero los burócratas dan forma a la realidad.
Y el modus operandi de los burócratas chinos y estadounidenses se ha mantenido notablemente estable a lo largo de los años, impulsado principalmente por incentivos, no por ideología. Esta similitud se refleja cada vez más en los estilos de liderazgo convergentes en la cima de cada sistema político.
El presidente estadounidense Donald Trump se parece al presidente chino Xi Jinping en su estilo político de campaña y en el culto a la personalidad que muchos observadores políticos ven desarrollarse a su alrededor.
Este comportamiento burocrático definitivamente tiene aspectos positivos. Esto hace que las dos superpotencias sean más predecibles en períodos de retórica política cada vez más acalorada.
Para que las proclamaciones de los líderes nacionales tengan algún efecto, las grandes organizaciones burocráticas necesitan traducir el contenido político en acciones nacionales e internacionales. Esto no sólo requiere tiempo y recursos, sino que los anuncios erráticos quedan dispersos por las rutinas burocráticas.
Y proporciona un ancla de estabilidad en tiempos inestables.
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