En Europa, los parlamentos nacionales y regionales reconocen ampliamente el derecho de los ciudadanos a la protección en áreas como la vivienda, el combustible y el acceso a la atención sanitaria y social. Pero en todo el continente, un número creciente de personas que tienen derecho a prestaciones sociales nunca las reciben.
Los procesos de solicitud complejos, los requisitos engorrosos, los largos tiempos de espera y los servicios cada vez más digitales han convertido los derechos sociales en una carrera de obstáculos. La realidad cotidiana de moverse a través de estos sistemas ha creado una aguda contradicción en el corazón de los modelos sociales europeos: la ley reconoce derechos, pero es extremadamente difícil realizarlos.
Nuestra investigación explora esta contradicción, conocida como “vulnerabilidad administrativa”. Descubrimos que un número cada vez mayor de personas están quedando fuera de las grietas del Estado de bienestar, no porque la ley les niegue protección, sino porque el diseño y el funcionamiento interno de los sistemas administrativos impiden que esos derechos se hagan realidad.
“Principio de buena gobernanza”
Durante la última década, la UE ha fortalecido progresivamente su dimensión social, como lo ilustran iniciativas como el Pilar Europeo de Derechos Sociales de 2017, la Recomendación de la Comisión sobre la pobreza energética y el Plan Europeo de Vivienda Asequible.
Estos compromisos reflejan reformas sociales y debates políticos en curso en los estados miembros de la UE. Los gobiernos de Francia, España, Alemania e Irlanda, por ejemplo, han tomado medidas para ampliar el acceso a ingresos, prestaciones de vivienda y servicios básicos. Pero estos derechos ampliados no dependen sólo de la ambición legislativa: también deben traducirse en la práctica administrativa.
En teoría, la UE también protege el ejercicio de estos derechos. El “principio de buena administración” está contenido en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Establece que “toda persona tiene derecho a que sus asuntos se dirijan de manera imparcial, equitativa y dentro de un plazo razonable” por las instituciones públicas.
Sin embargo, dicha protección depende en gran medida de la gestión de los recursos públicos y del apoyo administrativo. Esto significa que el diseño administrativo, la asignación de recursos y la accesibilidad procesal pueden mejorar o deshacer la capacidad de los ciudadanos para ejercer esos importantes derechos de los que todo el mundo habla.
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Vulnerabilidad administrativa
En toda Europa, el ejercicio de los derechos depende de la capacidad de uno para navegar por una burocracia rígida y una serie de procesos complejos que no se adaptan a las necesidades de las personas vulnerables. Van desde engorrosos requisitos de documentación hasta una toma de decisiones fragmentada, plazos estrictos y supuestos procesales sobre las condiciones de vida de los solicitantes.
El diseño administrativo crea exclusión en todo el continente. Aquí hay dos ejemplos particularmente destacados:
En 2020, España lanzó el Ingreso Mínimo Vital, un plan de renta básica universal sujeto a verificación de recursos. Para acceder a este pago, los solicitantes deben presentar documentación extensa que demuestre la composición del hogar, los ingresos, la residencia y el estado familiar. Los documentos necesarios suelen estar en manos de diferentes organismos públicos que no se comunican entre sí. También se espera que los candidatos identifiquen y corrijan errores administrativos por sí mismos.
Todo esto significa que los tiempos de procesamiento pueden extenderse durante muchos meses, dejando a los hogares elegibles sin la ayuda que necesitan y a la que tienen derecho legal.
En los Países Bajos, el escándalo de las prestaciones por cuidado infantil (toeslagenaffaire) de 2005-2019 reveló que los algoritmos automatizados de detección de fraude señalaban sistemáticamente a las familias de bajos ingresos procedentes del extranjero como de “alto riesgo”, trasladando la carga de la prueba a las personas que buscaban ayuda.
Las consecuencias del escándalo derribaron al gobierno holandés. Mostró cómo una lógica administrativa condescendiente, centrada en el control de los beneficiarios más que en su apoyo, puede producir daño y exclusión, incluso en un sistema de protección social con fuertes derechos sociales formales.
Estas barreras afectan desproporcionadamente a las personas en situaciones vulnerables y se combinan para crear una “vulnerabilidad administrativa”: exclusión causada no por la ausencia de derechos, sino por la forma en que operan las administraciones públicas. Este problema estructural está presente en casi todos los regímenes de bienestar.
La digitalización ha introducido una nueva capa de exclusión y se ha acelerado durante la crisis de la COVID-19. Los nuevos sistemas exclusivamente en línea han simplificado las interacciones para muchos, pero la identificación electrónica obligatoria y el reducido apoyo en persona hacen que la capacidad de ejercer los derechos sociales dependa cada vez más de las habilidades digitales.
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Perspectivas de Galicia, España
Aunque no es un caso único, España ilustra esta brecha con especial claridad. En los últimos años, el gobierno central y algunas de sus regiones autónomas han ampliado los derechos sociales a través de ambiciosas leyes sobre apoyo a los ingresos, vivienda y protección social.
Sin embargo, la tasa de impago es alta, como lo ilustra el Ingreso Mínimo Vital: más de la mitad de quienes tienen derecho al pago nunca lo reciben, principalmente debido a obstáculos administrativos más que a la inelegibilidad legal.
Nuestro grupo de investigación planteó la hipótesis de que la burocracia (requisitos difíciles, procedimientos largos, invasión de la privacidad de los usuarios de beneficios, etc.) representa un obstáculo importante para la realización de los derechos sociales reconocidos constitucionalmente.
Para probar esto, nos centramos en España y elegimos la región autónoma de Galicia porque tiene competencias transferidas en servicios sociales y vivienda.
Analizamos las denuncias presentadas ante la Defensoría del Pueblo de la región, durante un período de cinco años, y entrevistamos a organizaciones de la sociedad civil que trabajan con personas en situación de vulnerabilidad. Encontramos evidencia de vulnerabilidad administrativa en varias áreas: atención médica, reconocimiento de discapacidad, apoyo a la vivienda y asistencia social a mujeres víctimas de violencia de género.
Luego comparamos estos hallazgos con informes de otros defensores del pueblo regionales en España, incluidos Cataluña, Andalucía y el País Vasco. Los patrones fueron sorprendentemente similares: el diseño administrativo moldeó consistentemente la probabilidad de obtener derechos formalmente reconocidos por la ley.
Estos resultados convergentes apoyan la hipótesis más amplia de que la vulnerabilidad administrativa amplía la brecha estructural entre el reconocimiento de derechos y la vida cotidiana de quienes se encuentran en situaciones vulnerables.
Simplificación del sistema de protección social
Cerrar esta brecha requiere una revisión en profundidad del diseño administrativo (procedimientos, organización y cultura institucional) que vaya más allá de ajustes aislados o soluciones tecnológicas independientes. Como parte de nuestro último proyecto de investigación, hemos identificado seis medidas clave para guiar dicha reforma:
Simplificar los trámites relacionados con los derechos sociales eliminando cargas documentales innecesarias.
Incluir las circunstancias de las personas en el diseño de políticas y servicios. Esto significa repensar las demandas discriminatorias, con especial atención a la igualdad, la dignidad y la privacidad.
En los procesos digitales, reducir los requisitos de identificación y seguridad a lo estrictamente necesario, especialmente cuando afecten a personas en situación de vulnerabilidad.
Avanzar hacia sistemas de entrega de beneficios automáticos y proactivos, utilizando información que ya obra en poder de las autoridades públicas.
Fortalecer la asistencia presencial y el apoyo administrativo. Garantizar la disponibilidad de servicios que ayuden a las personas a navegar los procesos digitales.
Desarrollar indicadores sobre cronogramas y recursos para identificar obstáculos y sesgos excluyentes en la realización de los derechos sociales.
Finalmente, el Estado de bienestar no debe medirse sólo por los derechos que reconoce formalmente, sino por su capacidad real de hacerlos efectivos para quienes más los necesitan. Ampliar los derechos tiene poco valor si el acceso a los beneficios sociales sigue siendo una barrera, especialmente para quienes parten de una posición desfavorecida.
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